SOU 2009:99 Del 1| SOU 2009:99 Del 1 - 2. Lagregler om den sociala barnavården |
 |
 |
 |
| Olika menyer - Olika menyer |
|
Sida 5 av 9
2. Lagregler om den sociala barnavården
Enligt direktiven omfattar utredningens uppdrag att kartlägga vanvård av pojkar och flickor som varit placerade i fosterhem och på institution med stöd av de lagar som har reglerat den sociala barnavården sedan 1924.1 I detta kapitel presenteras lagarna, något om bakgrunden till dem, samt hur lagstiftningen har reglerat fosterhemsvård och institutionsvård mer specifikt. Långt ifrån alla aspekter av barnavårdslagstiftningen presenteras. Kapitlet belyser enbart lagstiftningen utifrån vad som har gällt för fosterhems- och institutionsplaceringar, eftersom det är vården under placeringarna som utredningen ska granska. Syftet är alltså att presentera vad lagtexterna stadgar om vård i fosterhem eller institution. Följande frågor har ställts till lagtexterna:
Kapitlet inleds med en översikt av barnavårdslagstiftningens förändring. Därefter besvaras ovanstående frågor.
1 Dir. 2006:75.
2.1 Barnavårdslagstiftningens förändring
Under hundra år har den sociala barnavården i Sverige varit reglerad i särskild lagtext. Utredningen om vanvård i den sociala barnavården kartlägger en större del av denna tid. I det här avsnittet ges en överblick över vilka lagar som har reglerat den sociala barnavården och i vilka sammanhang de har tillkommit och förändrats.
2.1.1 De första barnavårdslagarna 1902
De första lagar som specifikt reglerade den sociala barnavården antogs i Sverige 1902. Det var tre lagar som har kallats de första barnavårdslagarna:
Lag angående minderåriga förbrytare som innebar att barn i åldrarna 15–18 år som hade begått brott, kunde dömas till tvångsuppfostran på anstalt istället för fängelsestraff. Lag om uppfostran åt vanartade och i sedligt avseende försummade barn som innebar att barn kunde skiljas från sina hem för tvångsuppfostran och placeras antingen på institution eller i fosterhem. Lagen kom till på initiativ från skolvärlden som önskade kunna avskilja barn som uppfattades som bråkiga eller problematiska.2
Lag om fosterbarns vård som kom till som en konsekvens av att man börjat uppmärksamma överdödligheten bland små barn som vårdades i fosterhem. Genom att reglera fosterhemsvården och ställa högre krav på fosterföräldrarna hoppades staten komma till rätta med det som i samtiden kallades för fosterbarnsindustri. Följaktligen kom 1902 års lag att främst inrikta sig på barn under 7 år.3 När de första barnavårdslagarna antogs 1902 var den kommunalt organiserade barnavården splittrad på tre kommunala myndigheter; fattigvården, hälsovårdsnämnden och skolrådet.4 Det var en anledning till att ny lagstiftning började diskuteras.
2 Sundkvist, Maria, De vanartade barnen: mötet mellan barn, föräldrar och Norrköpings barnavårdsnämnd 1903–1925, Hjelm, Diss. Linköping : Univ.,Uppsala, 1994, s. 39ff. 3 Sköld, Johanna, Fosterbarnsindustri eller människokärlek: barn, familjer och utackorderingsbyrån i Stockholm 1890–1925, Acta Universitatis Stockholmiensis, Diss. Stockholm: Stockholms universitet, 2006, s. 72. 4 Runcis, Maija, Makten över barnen: [tvångsomhändertagande av barn i Sverige 1928–1968], Atlas, Stockholm, 2007, s. 47.
2.1.2 1924 års lag om samhällets barnavård
Vid ingången till 1920-talet avslutades arbetet med en ny barnavårdslag där ansvaret för barnavården skulle komma att centraliseras. 1924 antogs Lag (1924:361) om samhällets barnavård vilken innebar att varje kommun måste inrätta en barnavårdsnämnd som fick ansvar för all kommunal barnavård.5 Det betydde bland annat att det nu var barnavårdsnämnden som avgjorde omhändertagande av barn som vanvårdades, var nödställda av fattigdom, var sjuka och värnlösa eller riskerade att bli vanartade. Det innebar även att barnavårdsnämnden hade ansvar för att de barn som var placerade inom kommunen, fick den vård de var berättigade till. Barnavårdslagen från 1924 skilde mellan omhändertagande för skyddsuppfostran och samhällsvård. Skyddsuppfostran innebar att barnavårdsnämnden kunde tvångsomhänderta barn som misshandlades, som riskerade att bli vanartade eller som redan var van-artade.6 Samhällsvård innebar att barnen omhändertogs med föräldrarnas eller vårdnadshavarens medgivande, t.ex. vid fattigdom eller sjukdom.7 Lagen från 1924 kom att gälla till 1960 men med vissa förändringar. För barn som omhändertagits av den sociala barnavården och placerats i fosterhem eller på institution var det främst de lagändringar som gjordes 1945 som hade betydelse. Vad det innebar rent konkret redovisas i kommande avsnitt. Förändringarna tillkom på initiativ av den så kallade socialvårdskommittén som tillsatts 1937. Socialvårdskommittén hade till uppdrag att göra en översyn av svensk socialvårdslagstiftning. I och med välfärdsstatens etablerande förändrades mycket på det socialpolitiska området. Sociala reformer som moderskapsunderstöd (1933), barnavårdscentraler (1937) och allmänna barnbidrag (1948) förändrade villkoren för barns uppväxt.8 Daghem, barnkolonier och fritidsaktivteter blev uppgifter för barnavårdsnämnderna. Med alla reformer fick barnavårdsnämnderna utökade ansvarsområden.9 Små kommuner visade sig dock ha svårt att kunna erbjuda medborgarna det sociala stöd som lagstiftningen gav dem rätt till. För att garantera en mer rättvis behandling gjordes en kommunsammanslagning 1952, som givetvis påverkade barnavårdsnämndernas verksamhet.10 Samtidigt som det socialpolitiska arbetet pågick förändrades också synen på barn och hur de bäst skulle tas omhand. Målsättningen med 11 många av de nya reformerna var att understödja familjer så att barnen skulle kunna stanna hemma trots att föräldrarna var fattiga. Det gjordes tydligt att barnens plats var i det biologiska hemmet. Men ogifta mödrars barn ansågs fortfarande få en bättre uppväxt om de omhändertogs och placerades i fosterhem. På 1930-talet fick psykiatrin ökad betydelse. Efter andra världskriget presenterades alltfler undersökningar som visade att barn hade psykiska problem som den sociala barnavården hade att hantera. Det fokus som tidigare hade legat på barns kroppsliga hälsa kompletterades med ett intresse för deras mentala status. Sammantaget ledde förändringar i såväl socialpolitiken som uppfattningar av barns problem till att en ny barnavårdslag kom till stånd.
5 Runcis 2007, s. 48f. 6 22 § Lag (1924:361) om samhällets barnavård. 7 29 § Lag (1924:361) om samhällets barnavård. 8 Holgersson, Leif, Socialtjänst: lagtexter med kommentar [i historisk belysning]: en analys av social-vårdens värderingar från medeltiden fram till socialtjänstens lagar, SoL, LVM och LVU, 7. rev. uppl., Tiden/Rabén Prisma, Stockholm, 1996, s. 150. 9 Söderlind, Ingrid, ”Den sociala barnavården – i utkant av välfärdspolitiken”, i Astri Andresen m.fl, Barnen och väldfärdspolitiken. Nordiska barndomar 1900–2000, kommande 2010. 10 Runcis 2007, s. 195f, 204. 11 Söderlind kommande 2010; Jönsson, Ulf, Bråkiga, lösaktiga och nagelbitande barn: om barn och barnproblem vid en rådgivningsbyrå i Stockholm 1933–1950, Linköpings Universitet, Diss. Linköping 1997, s. 213.
2.1.3 1960 års Barnavårdslag År 1960 ersattes 1924 års barnavårdslag med Lag (1960:97) om samhällets vård av barn och ungdom (barnavårdslag). Den nya lagen byggde på samma huvudprinciper som tidigare när det gällde barnavårdens organisation och ansvarsfördelning. Det nya i 1960 års barnavårdslag var istället att samhället fick utökat mandat att ingripa i barn och ungdomars liv i förebyggande syfte. Med ökade befogenheter att ingripa följde att samhället tog ett ökat ansvar för barn och unga.12 Satsningar på fritidsverksamhet, boende för unga, yrkesrådgivning samt rådgivningsbyråer dit föräldrar, barn och unga kunde vända sig, var några av de förebyggande insatser som diskuterades.13 Begreppet vanart avskaffades i och med 1960 års barnavårdslag. Den tidigare uppdelningen i skyddsuppfostran och samhällsvård avskaffades också. Istället föreskrev lagen att barn kunde omhändertas för samhällsvård (som var frivillig) eller för tvångsvård.14 En viktig skillnad gentemot tidigare lagstiftning var att barn som fyllt 15 år fick rätt att yttra sig om hur vården anordnades för dem.15 Dessutom rymde lagen möjligheter att förhindra det som kallades för skadliga förflyttningar av fosterbarn. Det innebar att barnavårdsnämnden kunde förbjuda föräldrar som var vårdnadshavare, att återta sina barn från fosterhem. 16 Föräldramakten försvagades alltså.17 När barnavårdslagen antogs 1960 var det sociala arbetet uppdelat i tre områden som reglerades i skilda lagtexter; barnavård, nykterhetsvård och socialhjälp. Denna uppdelning började ifrågasättas alltmer, liksom det faktum att lagarna byggde på en patriarkal människosyn där människor som uppbar samhälleligt stöd stigmatiserades och utsattes för tvångsåtgärder.
12 Hamreby, Kerstin, Flickor och pojkar i den sociala barnavården: föreställningar om kön och sociala problem under 1900-talet, Umeå universitet, Diss. Umeå 2004, s. 54. 13 SOU 1956:61 Barnavårdskommittén, Ny barnavårdslag: betänkande 2: förslag, Stockholm, 1956, s. 342–345. 14 Hamreby 2004, s. 56; Runcis 2007, s. 229. 15 Söderlind kommande 2010; Hamreby 2004, s. 56. 16 50 § Lag (1960:97) om samhällets vård av barn och ungdom (barnavårdslag); Råd och anvisningar i socialvårdsfrågor, Kungl. Socialstyrelsen, 1961:133, s. 119. 17 Runcis 2007, s. 210.
1980 Socialtjänstlagen och Lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga
Efter många debatter och mer än tio års utredningsarbete antogs Socialtjänstlagen (SoL) 1980 som trädde i kraft 1982. Den samlade det förut uppdelade sociala arbetet under en lag.18 Barnavårdsnämnderna, liksom nykterhetsnämnderna och socialhjälpsnämnderna avskaffades och ersattes av en socialnämnd i varje kommun som skulle besluta om allasociala frågor. Utredningsarbetet som ledde fram till SoL syftade bl.a. till att komma till rätta med tvånget som hade en framskjuten plats i de gamla lagarna. Men en socialtjänst helt utan tvång ansågs inte möjlig. Därför kompletterades SoL med två lagar som reglerade vård som inte kunde ske i samförstånd mellan vårdtagaren, vårdnadshavaren och socialtjänsten. De var Lagen om vård av missbrukare i vissa fall (LVM) och Lagen med särskilda bestämmer om vård av unga (LVU) som trädde i kraft 1982. LVU ersattes 1990 med en ny lag med samma namn som med några smärre förändringar gäller idag.19
18 Holgersson 1996, s. 243. 19 LVU som trädde i kraft 1982 (LVU 1980:621) ersattes 1991 med LVU 1990:52. Om förändringen, se Lundström, Tommy, Tvångsomhändertagande av barn: en studie av lagarna, professionerna och praktiken under 1900-talet, Univ., Diss. Stockholm: Univ., Stockholm, 1993, s. 76–79 2.2 Hur har lagtexterna definierat fosterbarn och barn på institution?
Utredningen kartlägger vanvård som har drabbat barn som har varit placerade i fosterhem och på institution inom den sociala barnavården. Det finns därför anledning att närmre undersöka hur fosterbarnsvård och institutionsvård har reglerats i de lagtexter som har presenterats. I detta avsnitt kommenteras vilka institutioner och vilka barn det handlade om.
2.2.1 Institutioner inom den sociala barnavården
Begreppet barnavårdsanstalt Länge användes begreppet barnavårdsanstalt i lagstiftningen. I rapporten har vi valt att använda begreppet barnhem. Men under den period utredningen kartlägger har många olika institutioner räknats hit. I 1924 års barnavårdslag inbegrep barnavårdsanstalterna barnhem för stadigvarande vård samt upptagningshem.20 I 1945 års ändring av denna lag nämndes fler typer av institutioner: spädbarnshem, mödrahem, upptagningshem och barnhem för varaktig vård. Dessutom inbegrep barnavårdsanstalter även barnkolonier och anstalter för halvöppen barnavård (motsvarande dagens förskola).21 Uppräkningen gällde även för 1960 års barnavårdslag men denna lag inkluderade även elevhem till barnavårdsanstalterna.22 När socialtjänstlagen trädde i kraft 1982 gjordes genomgripande förändringar för hela socialtjänstområdet i allmänhet och för barn- och ungdomsvården i synnerhet. Barnavårdsanstalter motsvaras i socialtjänstlagen av hem för vård eller boende (HVB). Det är institutioner vars verksamhet inriktar sig på omvårdnad eller tillsyn, antingen under hela dygnet eller under en begränsad del av dagen.23 Skyddshem, yrkesskola och ungdomsvårdsskola Anstalter för ungdomar som omhändertagits på grund av eget beteende, det vill säga det som har kallats för vanart i äldre lagstiftning, samt för brottsliga handlingar, har ändrat beteckningar och huvudmän under den period som utredningen kartlägger. I och med de första barnavårdslagarnas tillkomst 1902 inrättades tvångsuppfostringsanstalter och skyddshem för att kunna tvångsomhänderta dels vanartade barn, dels unga brottslingar. Beteckningarna uppfostringsanstalt och skyddshem var dock inget nytt och hade använts på äldre institutioner.24 I och med 1924 års barnavårdslag där skyddsuppfostran hade skrivits in som en särskild form av omhändertagande fick staten ansvar för hur verksamheten på skyddshemmen skulle bedrivas.25 Men skyddshemmen kunde upprättas av landsting eller stad.26 I början av 1930-talet utbröt den så kallade skyddshemdebatten efter att missförhållanden på dessa institutioner hade avslöjats i pressen. Barn och ungdomar utsattes för en hård behandling och uppfostringsmetoderna liknade mer straff än vård. Dessutom riktades kritik mot att barnavårdsnämnderna misslyckats med att uppfostra de barn och ungdomar som tvångsvårdades på skyddshemmen till goda samhällsmedborgare.27 1937 tog staten helt över ansvaret för skyddshemmen.28 1946 ändrades beteckningen till skola tillhörande barna- och ungdomsvården. I och med 1960 års barnavårdslag fick dessa institutioner ännu ett nytt namn: ungdomsvårdsskola.29 Staten i egenskap av Socialstyrelsen var huvudman.30 Efter en huvudmannaskapsreform som trädde i kraft 1983 övergick ansvaret för de tidigare ungdomsvårdsskolorna, nu populärt kallade 12 §-hem, från staten till kommuner och landsting.31 Under en period av tio år drev inte staten några institutioner inom social-tjänsten, men 1993 återfördes ansvaret på staten. Då blev statens institutionsstyrelse huvudman för de särskilda ungdomshem som 12 §-hemmen nu kom att kallas.32
20 39 § Lag (1924:361) om samhällets barnavård. 21 39 § Lag (1945:503) angående ändring av lagen den 6 juni 1924 (nr 361) om samhällets barnavård och ungdomsskydd (barnavårdslag). 22 55 § Lag (1960:97) om samhällets vård av barn och ungdom (barnavårdslag). 23 Fahlberg, Gunnar, Samhället och barnen: svensk lagstiftning till skydd och stöd för barn och familj, 13., [omarb.] uppl., Norstedt, Stockholm, 1984, s. 132. 24 Söderlind, Ingrid, Barnhem för flickor: barn, familj och institutionsliv i Stockholm 1870–1920, Stockholmia, Diss. Linköping : Univ., Stockholm, 1999, s. 63f. 25 44 § Lag (1924:361) om samhällets barnavård. Se även Runcis 2007, s. 28. 26 43 § Lag (1924:361) om samhällets barnavård. 27 Runcis 2007, s. 124–127. 28 Kungl. Maj:ts stadga (1937:860) för skyddshemmen. 29 Runcis 2007, s. 28. 30 64 § Lag (1960:97) om samhällets vård av barn och ungdom (barnavårdslag). 31 Fahlberg 1984, s. 151. 32 2009-11-25 Nationalencyklopedin http://www04.sub.su.se:2057/lang/särskilda-ungdomshem
2.2.2 Åldersgränser för omhändertagna barn
Åldergränserna för omhändertagna barn har förskjutits över tid. Enligt 1924 års lag om samhällets barnavård utgjordes fosterbarnen av barn under 16 år som fostrades mot ersättning hos andra än föräldrarna eller särskilt förordnad förmyndare. Barnhemsbarn räknades också till gruppen fosterbarn oavsett om ersättning betalades för deras vård eller inte.33 När barnavårdslagen trädde i kraft 1926 innebar det en höjning av åldersgränsen för vilka fosterbarn som stod under tillsyn enligt lagen. Tidigare hade lagstiftningen endast gällt barn under 7 år. Höjningen till 16 års ålder skedde emellertid inte omgående utan successivt med en åldersgrupp per år. Det dröjde alltså till 1935 innan alla fosterbarn under 16 år stod under barnavårdsnämndernas tillsyn. 34 I den ändring av 1924 års barnavårdslag som gjordes 1945 skildes barn på barnavårdsanstalt ut från fosterbarnen. Kontrollen över barn på barnavårdsanstalt och fosterbarn fick nu skilda bestämmelser. Ersättningskriteriet för fosterbarnen togs bort. Fosterbarn var barn under 16 år som fostrades hos andra än föräldrarna eller särskilt förordnad förmyndare. Genom särskilt beslut kunde barnavårdsnämnden förskjuta åldergränsen två år och somliga fosterbarn kunde därmed stå under kontroll tills de hade fyllt 18 år.35 Skyddshemmen var från och med 1924 års barnavårdslag avsedda för barn som hade omhändertagits för skyddsuppfostran. Paragrafen om skyddsuppfostran innehöll två åldersgränser som var kopplade till skälen för omhändertagandet. Barn som omhändertogs för misshandel eller vanvård i föräldrahemmet skulle vara under 16 år. Barn som omhändertogs för vanart skulle vara under 18 år.36 Skyddshemmen reglerades i Kungl. Maj:ts stadga (1937:860) för skyddshemmen. Tillsynen över skyddshemmen utfördes av en skyddshemsinspektör, tillförordnad av Kunglig Maj:t. I och med 1960 års lag om samhällets vård av barn och ungdom kunde tillsynen för fosterbarnen fortsätta högst tre år efter att barnet fyllt 16 år. Men barn i åldrarna 16-19 år benämndes inte som foster-barn.37 Barnavårdsanstalterna var till för barn under 18 år.38 På ungdomsvårdsskolor kunde ungdomar som var 18 år och äldre placeras. De skulle då skrivas ut före 21 års ålder.39 Alltså såg åldersgränserna lite olika ut för fosterbarn respektive barnhemsbarn och barn på ungdomsvårdsskola. När SoL och LVU trädde i kraft 1982 togs själva begreppen fosterbarn och barn på barnavårdsanstalt bort ur lagstiftningen. Istället talade man om underåriga som togs emot för stadigvarande vård och fostran i annans hem. Underårig var person under 18 år. Unga som vårdades på grund av eget beteende kunde ges vård även efter 18 år enligt LVU. Som längst kunde vården pågå tills den unge var 20 år, 6 månader minus 1 dag.40 Denna åldersgräns försköts till 21 år 1985.41
33 1 mom 49 §, Lag (1924:361) om samhällets barnavård. 34 Söderlind kommande 2010. 35 1 mom 49 §, Lag (1945:503) angående ändring av lagen den 6 juni 1924 (nr 361) om samhällets barnavård och ungdomsskydd (barnavårdslag). 36 22 § Lag (1924:361) om samhällets barnavård. 37 46 § Lag (1960:97) om samhällets vård av barn och ungdom (barnavårdslag). 38 55 § Lag (1960:97) om samhällets vård av barn och ungdom (barnavårdslag). 39 67 § Lag (1960:97) om samhällets vård av barn och ungdom (barnavårdslag). 40 5 § Lag (1980:621) med särskilda bestämmelser om vård av unga. 41 5 § Lag (1985:396) om ändring av lagen (1980:621) med särskilda bestämmelser om vård av unga.
2.3 Vilka regler har gällt för att få tillstånd att vårda andras barn? 2.3.1 Fosterhem
Sedan den första fosterbarnslagen inrättades i Sverige 1902 har det förts en livlig diskussion om huruvida blivande fosterföräldrar måste söka tillstånd, så kallad koncession, för att få ta emot andras barn i sin vård.42 1924 års lag om samhällets barnavård krävde endast att fosterföräldrar skulle anmäla till barnavårdsnämnden i den kommun där de bodde att de hade tagit emot fosterbarn. Det skulle ske inom två dagar om hemmet var beläget i en stad eller köping, och inom åtta dagar om hemmet låg på landsbygden.43 Detta innebar att fosterhemmen inte behövde kontrolleras av myndigheterna innan barnen placerades där. Koncession för fosterhem infördes för första gången 1945. Men det gällde bara om fosterföräldrarna tog emot ett spädbarn under ett års ålder. Fosterhemmet skulle då godkännas innan barnet placerades där. För barn som var äldre än ett år gällde fortfarande anmälningsplikt. Anmälan från fosterföräldrarna skulle lämnas till barnavårdsnämnden en vecka innan barnet anlände till hemmet.44 Att försumma anmälningsplikten var ett brott som straffades med böter.45 Först i och med barnavårdslagen 1960 infördes koncessionstvång för alla barn oavsett ålder. Blivande fosterföräldrar blev nu tvungna att söka tillstånd för att få ta emot fosterbarn hos barnavårdsnämnden i sin kommun.46 Ett förtydligande i handboken47 Samhället och barnen, som riktades till praktikerna inom den sociala barnavården, visar att tillstånd i regel endast kunde utfärdas för ett namngivet barn. Barnavårdsnämnden kunde inte ge ett generellt godkännande till en familj som ville bli fosterfamilj.48 Genom en lagändring 1969 kunde barnavårdsnämnden göra en tillståndsprövning utan att en formell ansökan inkommit från fosterföräldrarna. Genom samma lagändring blev det möjligt för barnavårdsnämnden att inhämta ett förhandsbesked om fosterhemmet (t.ex. från annan barnavårdsnämnd). Förhandsbesked hade praktiserats informellt tidigare, men då fanns ingen möjlighet att överklaga. Systemet med förhandsbesked praktiserades framförallt då det var fråga om fosterhem/adoptivhem för utländska barn. Även om förhandsbeskedet förklarade fosterhemmet som lämpligt måste barnavårdsnämnden ta ett nytt beslut om att ge tillstånd för det särskilda namngivna barnet.49 I och med att socialtjänstlagen trädde i kraft 1982 ändrades benämningen från tillstånd till medgivande. Medgivande att ta emot underårig utfärdas av vårdnadshavarens hemkommun (vistelsekommunen) innan barnet placerades där.50 Koncession, tillstånd eller medgivande att vårda fosterbarn har således alltid utfärdats av den kommun fosterhemmet var beläget i (vistelsekommun). 42 Sköld 2006, s. 83–87. 43 1 mom 51 §, Lag (1924:361) om samhällets barnavård. 44 1–2 mom 51 § Lag (1945:503) angående ändring av lagen den 6 juni 1924 (nr 361) om samhällets barnavård och ungdomsskydd (barnavårdslag). 45 73 § Lag (1945:503) angående ändring av lagen den 6 juni 1924 (nr 361) om samhällets barnavård och ungdomsskydd (barnavårdslag). 46 47 § Lag (1960:97) om samhällets vård av barn och ungdom (barnavårdslag). 47 Vi har valt att i fortsättningen använda begreppet handbok för litteratur som har tolkat hur lagtexterna borde tillämpas i praktiken. Dessa böcker har också använts som undervisningslitteratur och rådgivningslitteratur för yrkesfolk. 48 Höjer, Karl J., Samhället och barnen: svensk lagstiftning till skydd och stöd för barn och familj, 7, [omarb.] uppl., Norstedt, Stockholm, 1965, s. 234. 49 47 § Lag (1969:151) om ändring i barnavårdslagen den 29 april 1960 (nr 97). Se även Höjer, Karl J., Samhället och barnen: svensk lagstiftning till skydd och stöd för barn och familj, 10. uppl., Norstedt, Stockholm, 1971, s. 272. 50 25, 30 §§ Socialtjänstlag (1980:620).
2.3.2 Barnavårdsanstalter
Anmälningsplikten i 1924 års barnavårdslag gällde även barn som togs in på barnhem. Det hände att biologiska föräldrar, på grund av olika omständigheter, själva tvingades söka upp ett barnhem och lämna sina barn där. Föreståndaren eller föreståndarinnan skulle göra anmälan till barnavårdsnämnden om vilka barn som togs in på barnhemmet.51 Koncession för enskilda barnhem infördes 1931.52 Barnhem kunde inrättas av kommun eller landsting. Själva inrättandet av ett barnhem skulle följas av en plan som skulle godkännas av länsstyrelsen i det län där hemmet skulle ligga. Länsstyrelsen skulle pröva om barnen kunde få tillfredsställande vård med hänsyn till barnhemmets läge, dess utrymme och inredning.53 År 1945 genomfördes en landstingsreform. Det inverkade bland annat på bestämmelserna för barnavårdsanstalterna. Från och med 1945 blev landstingen eller med dem jämförbara städer huvudmän för barnavårdsanstalterna.54 Landstingen ansvarade för att det fanns ett tillräckligt antal barnhem av olika slag inom landstingsområdet. Tillstånd att inrätta barnhem skulle ges av Socialstyrelsen.55 Dessa bestämmelser återkom även i 1960 års lag om samhällets vård av barn och ungdom.56 I och med att SoL trädde i kraft 1982 blev det återigen länsstyrelserna som skulle ge tillstånd för inrättandet av anstalter för barn, det som numer kallas HVB.57 Tillstånd att inrätta barnavårdsanstalter har således under olika tidpunkter utfärdats av länsstyrelser och Socialstyrelsen. 51 51 §, Lag (1924:361) om samhällets barnavård. 52 Förekom övergrepp och kränkningar vid institutioner inom den sociala barnavården 1950–1980?, Socialstyrelsen, Stockholm, 2006, s. 15. 53 41 § Lag (1924:361) om samhällets barnavård. 54 Förekom övergrepp och kränkningar vid institutioner inom den sociala barnavården 1950–1980?, Socialstyrelsen, Stockholm, 2006, s. 16. 55 40–41 §§ Lag (1945:503) angående ändring av lagen den 6 juni 1924 (nr 361) om samhällets barnavård och ungdomsskydd (barnavårdslag). 56 56–57 §§ Lag (1960:97) om samhällets vård av barn och ungdom (barnavårdslag); 6 § Kungl. Maj:ts stadga (1960:595) för barnavårdsanstalter. 57 68 § Socialtjänstlag (1980:620).
2.4 Vem hade tillsynsansvar för fosterbarn respektive barn på barnavårdsanstalt?
Fosterbarn har många gånger bott i fosterhem som var belägna utanför den kommun som placerade barnen. Det gäller även många barn som placerades på anstalter. Flera barnavårdsnämnder har på så sätt varit inblandade i ett barns placering: å ena sidan den placerande kommunens barnavårdsnämnd, å andra sidan vistelsekommunens barnavårdsnämnd. En viktig fråga för utredningen är hur tillsynen av barnens placeringar skulle skötas och sköttes. En mer ingående undersökning av tillsynen redovisas i kapitel 8, ”Tillsyn och övrigt agerande från stat och kommun”. För att utredningen ska kunna säga något om vilka som har brustit i tillsyn är det viktigt att urskilja den placerande kommunens och vistelsekommunens ansvarsområden, vilket görs i det här avsnittet. Sammanfattningsvis kan sägas att vistelsekommunernas barnavårdsnämnder har haft ett övergripande ansvar för tillsynen av placerade barn fram till 1980 års socialtjänstlag. Då överfördes ansvaret på den placerande kommunens socialnämnd. Men vistelsekommunen fortsatte att ha ett visst ansvar för att det anlitade fosterhemmet var lämpligt. Stockholm, och till en början även Malmö, hade egna inspektörer som utförde tillsyn över barn som var placerade i andra kommuner. Lagstiftningen har reglerat tillsyn av barn i fosterhem och barn i barnavårdsanstalter olika. Därför är avsnittet disponerat så att först presenteras vad som har gällt för tillsyn av fosterhem och därefter vad som har gällt för barnavårdsanstalter.
2.4.1 Tillsynsansvar för fosterbarn
Vistelsekommunens ansvar 1924-1960 Den löpande tillsynen av fosterhemmen var vistelsekommunens barnavårdsnämnds ansvar fram till 1960. I 1924 års lag om samhällets barnavård stadgades att barnavårdsnämnden hade ansvar att tillse barn som vistades inom kommunen. I lagstiftningen påtalades att barnavårdsnämnden hade särskilt ansvar att utöva kontroll över fosterbarnsvården.58 Med det avsågs den fosterbarnsvård och barnhemsvård som bedrevs inom kommunen. Det fanns särskilda bestämmelser som reglerade hur en barnavårdsnämnd skulle förhålla sig om fosterbarn som placerats av annan kommun for illa i fosterhem inom vistelsekommunen. Då skulle vistelsekommunens barnavårdsnämnd rapportera detta till den placerande kommunens barnavårdsnämnd. Om en sådan underrättelse inte ledde till åtgärd från den placerande kommunens sida skulle vistelsekommunens barnavårdsnämnd antingen själv agera (t.ex. genom att förflytta barnet) eller genom att anmäla problemet till länsstyrel-sen.59 Den placerande kommunens tillsynsansvar är inte uttalat i 1924 års lag om samhällets barnavård. Det enda som anges är att vissa barnavårdsnämnder, som hade ordnat ”betryggande anordningar för tillsyn av barn” utom den egna kommunen kunde ansöka om befrielse från lokal tillsyn.60 Det innebar att dessa barnavårdsnämnder själva övervakade de fosterhem de anlitat genom särskilt anställda inspektörer eller lokalombud.61 1940 hade Stockholm, Malmö och Allmänna barnhuset sådana inspektörer.62 Senare fanns resande fosterbarnsinspektörer endast i Stockholm.63 Vistelsekommunens ansvar för tillsynen kvarstod även efter den omarbetning av barnavårdslagen som gjordes 1945.64 Av handböcker som skulle vägleda barnavårdens tjänstemän i deras arbete framgår också att tillsynen i praktiken främst skulle utföras av vistelsekommunens barnavårdsnämnd. En formulering som återkommer i flera upplagor av handboken Samhället och barnen är: ”Den enda nämnd, som kan utöva en effektiv tillsyn, är nämnden i den kommun, där fosterhemmet är beläget.”65 Författaren till Samhället och barnen, Karl J Höjer, påpekade dock att den placerande kommunen ändå borde ta visst ansvar även om lagstiftningen endast tillskrev vistelsekommunens ansvar för fosterbarnskontrollen: … förefintligheten av denna fosterbarnskontroll minskar icke ansvaret för den barnavårdsnämnd, som själv omhändertagit barnet och placerat det i fosterhemmet eller barnhemmet i den andra kommunen. Då denna nämnd icke själv kan direkt fullgöra sin övervakning, bör den istället genom regelbundna förfrågningar hos barnavårdsnämnden i barnets vistelsekommun förvissa sig om att allting är som det ska vara.66 denna nämnd icke själv kan direkt fullgöra sin övervakning, bör den istället genom regelbundna förfrågningar hos barnavårdsnämnden i barnets vistelsekommun förvissa sig om att allting är som det ska vara.66 Både vistelsekommunens och placerande kommunens ansvar 1960–1982 I 1960 års barnavårdslag och tillhörande kungörelse för fosterbarnsvården var det fortfarande vistelsekommunens barnavårdsnämnd som hade ansvar att utföra tillsynen över alla fosterbarn inom kommunen.67 Men kraven på den placerande kommunens barnavårdsnämnd, kallat befattningsnämnd, var mer uttalade än tidigare. I det kapitel i barnavårdslagen som rörde omhändertagna barns behandling stadgades att det var barnavårdsnämnden som hade omhändertagit barnet och placerat det som skulle se till att barnet fick en god vård, fostran och utbildning.68 Om barnet for illa under sin placering var det den placerande kommunens ansvar att vidta åtgärder.69 I kapitlet som rör fosterbarnsvården angavs att den placerande kommunen omedelbart skulle anmäla till vistelsekommunen om ett barn hade placerats i fosterhem där.70 Den placerande kommunen skulle även lämna upplysningar till vistelsekommunen som kunde underlätta tillsynen.71 Det var dock fortfarande vistelsekommunens ansvar att utföra fortlöpande tillsyn såvida placeringskommunen inte hade beviljats befrielse från lokal tillsyn. Sådan befrielse beviljades, liksom tidigare, endast barnavårdsnämnder som kunde garantera att de kunde inspektera fosterhem på orter utanför den egna kommunen.72 Fördelningen av ansvarsbördan mellan placerande kommun och vistelsekommun är inte helt tydlig i lagstiftningen. I Social-styrelsens Råd och anvisningar, samt i handboken Samhället och barnen fördelas dock ansvaret för tillsynen av fosterbarnen jämnt mellan placerande kommun och vistelsekommun.73 Dessa texter tolkar lagen som att båda kommunerna hade tillsynsansvar. I Råd och anvisningar uttrycktes detta så här: Om fosterhemmet är beläget inom annan kommun än den, vars barnavårdsnämnd har befattningen med barnet, faller tillsynsskyldighet på båda kommunernas nämnder. Den fortlöpande tillsyn, som ingår i befattningen med barnet, måste därvid i regel huvudsakligen utövas genom förmedling av den nämnd, som har fosterbarnstillsynen. Förekomsten av fosterbarnstillsynen minskar emellertid inte på något sätt det ansvar för barnet, som åtföljer befattningen med detsamma. På den nämnd, som har befattningen med barnet, faller sålunda helt skyldigheten att vidtaga de praktiska och ekonomiska arrangemang, som kan visa sig nödvändiga, för att kravet på god vård och fostran och erforderlig utbildning skall kunna anses uppfyllt. Vistelsekommunen skulle alltså utföra tillsynen men det var den placerande kommunens ansvar att se till att tillsynen blev av. Den placerande kommunens ansvar 1982 ? och framåt I och med att SoL och LVU trädde i kraft 1982 övergick det huvudsakliga ansvaret för placerade barn till den placerande kommunen. Detta skiljer sig från tidigare lagstiftning. Enligt socialtjänstlagen ansvarar socialnämnden för att det barn som nämnden placerat i familjehem eller hem för vård och boende får god vård.74 I handboken Samhället och barnen förstås detta som att: ”Det är den nämnd som har beslutat om placeringen som har ansvaret för barnet under den tid som placeringen pågår.”75 Men vistelsekommunens socialnämnd ansvarar ändå för att fosterhemmet barnet placeras i är lämpligt. Annat ansvar som tillkommer vistelsekommunen är att se till att placerade barn får åtnjuta samma service som andra barn i kommunen, t.ex. när det gäller förskola, skola och fritidsinsatser.76 Placerande kommun och vistelsekommun har alltså ett gemensamt ansvar för de placerade barnen.
58 2, 52 §§ Lag (1924:361) om samhällets barnavård. 59 58 § Lag (1924:361) om samhällets barnavård. 60 60 § Lag (1924:361) om samhällets barnavård. 61 Barkman, Lars, Jundell, Isak & Stéenhoff, Gotthilf, Tillsyn över fosterbarnsvården, Svenska fattigvårds- och barnavårdsförbundet, Stockholm, 1931, s. 40. 62 Höjer, Karl J., Samhället och barnen: svensk lagstiftning till skydd och stöd för barn, Norstedt, Stockholm, 1940, s. 213. 63 Höjer, Karl J., Samhället och barnen: svensk lagstiftning till skydd och stöd för barn, 3. uppl., Stockholm, 1950, s. 223. 64 53 § Lag (1945:503) angående ändring av lagen den 6 juni 1924 (nr 361) om samhällets barnavård och ungdomsskydd (barnavårdslag). 65 Höjer 1940, s. 213; Höjer 1950, s. 222; Höjer, Karl J., Samhället och barnen: svensk lagstiftning till skydd och stöd för barn och familj, 4. uppl., Norstedt, Stockholm, 1955, s. 282. 66 Höjer 1940, s. 181. 67 49 § Lag (1960:97) om samhällets vård av barn och ungdom (barnavårdslag). 68 35 § Lag (1960:97) om samhällets vård av barn och ungdom (barnavårdslag). 69 39–40 §§ Lag (1960:97) om samhällets vård av barn och ungdom (barnavårdslag). 70 52 § Lag (1960:97) om samhällets vård av barn och ungdom (barnavårdslag). 71 6 § Kungl. Maj:ts kungörelse (1960:594) om fosterbarnsvård. 72 52 § Lag (1960:97) om samhällets vård av barn och ungdom (barnavårdslag). 73 Höjer, Karl J., Samhället och barnen: svensk lagstiftning till skydd och stöd för barn och familj, 9. uppl., Norstedt, Stockholm, 1969, s. 253; Fahlberg, Gunnar & Widén, Kerstin, Samhället och barnen: svens lagstiftning till skydd och stöd för barn och familj, 12 [omarb.] uppl., Norstedt, Stockholm, 1977, s. 215; Råd och anvisningar i socialvårdsfrågor, Kungl. Socialstyrelsen, 1961:137, s. 39. 74 22 § Socialtjänstlag (1980:620); 5§ Lag (1980:621)med särskilda bestämmelser om vård av unga. 75 Fahlberg 1984, s. 130. 76 Fahlberg 1984, s. 130f.
2.4.2 Tillsynsansvar för barn på barnavårdsanstalt
Tillsynen över barn på barnavårdsanstalt har skilt sig från tillsynen över fosterbarnen i flera avseenden. Den tillsyn som beskrivs i lagtext har främst varit inriktad på tillsyn av själva anstalterna, inte på de enskilda barnen. Dessutom har tillsynsansvaret vilat på andra instanser än barnavårdsnämnden. Såväl länsstyrelser som Social-styrelsen har haft betydande ansvar. 1924–1945 Vistelsekommunens och länsstyrelsens ansvar I 1924 års barnavårdslag var det vistelsekommunens barnavårdsnämnd som hade ett övergripande ansvar för de barn som vistades inom kommunen och som behövde vård och uppfostran.77 Barnavårdsnämnden skulle ombesörja tillsynen över de verksamheter som ingick i fosterbarnsvården vilket inkluderade barnhemmen. Det var barnavårdsnämndens uppgift att undersöka att barnhemmen inom kommunen gav en tillfredsställande vård beträffande den materiella standarden och en trygg, utvecklande vistelsemiljö.78 Det låg även på vistelsekommunens ansvar att kontakta den placerande barnavårdsnämnden om missförhållanden upptäcktes.79 Barnavårdsnämnden som placerat barnet i annan kommun, hade i sin tur anmälningsskyldighet och var därmed tvungen att anmäla placeringen till vistelsekommunen.80 Vid sidan om barnavårdsnämnderna så hade länsstyrelsen tillsynsansvar över de barnhem som var belägna inom länet. Länsstyrelsen skulle även stötta barnavårdsnämnderna i deras verksamhet och biträddes i denna uppgift av särskilda barnavårdskon-sulenter.81 Om missförhållanden på barnhem upptäcktes, var det länsstyrelsens skyldighet att se till att de åtgärdades. Om det var nödvändigt, hade de befogenhet att förbjuda vidare vistelse för barn på barnhemmet ifråga.82 Statens inspektör för fattigvård och barnavård ansvarade för att barnavårdens verksamheter utvecklades och genomfördes enligt gällande bestämmelser.83 1945–1960 Fortsatt ansvar för vistelsekommun och länsstyrelse Barnavårdsanstalter fick särskilda bestämmelser i 1945 års ändring av 1924 års barnavårdslag. Barn på barnavårdsanstalt bröts ut ur den allmänna fosterbarnskontrollen och behandlades i särskilda paragrafer. Precis som med fosterbarnstillsynen var det vistelsekommunens barnavårdsnämnd som hade ansvar för den löpande tillsynen över barnavårdsanstalterna. Men det finns ingen uttalad skrivning i lagtexten om att det var de enskilda barnen på barnavårdsanstalter som barnavårdsnämnden skulle övervaka. Det var verksamheten på barnavårdsanstalterna som stod i fokus.84 Om det även inbegrep tillsyn av enskilda barn är svårt att utläsa. En nyhet i lagändringen 1945 för fosterbarnens del var att barnavårdsnämnden skulle se till att de fick en god och passande utbildning.85 Motsvarande skrivning för barn som vårdades på barnavårdsanstalt saknas. Men i handböckerna omfattas alla placerade barn, såväl barnahemsbarn som fosterbarn, av kravet på väl tillgodosedd utbildning.86 Länsstyrelsernas ansvar blev tydligare i och med ändringen av lagen 1945. Genom sina barnavårdsassistenter, skulle de samla in uppgifter från barnhemmen om hur många och vilka barn som vårdats i sammanlagt över ett år. Denna registrering skulle ske en gång i halvåret.87 1945 förstärktes det övergripande ansvaret över landets barnavårdsanstalter med att Socialstyrelsen tilldelades tillsynsansvaret över barnavårdsanstalternas verksamhet.88 Dessutom fick Socialstyrelsen befogenhet att i vissa fall befria anstalter från barnavårdsnämndens till-syn.89 Statens inspektör för fattigvård och barnavård skulle biträda Socialstyrelsen i den rådgivande delen av tillsynsansvaret. 1960-1982 Placerande kommun fick visst ansvar Med den nya barnavårdslagen 1960 tilldelades den placerande kommunen tillsynsansvar i egenskap av befattningsnämnd. Ansvarsfördelningen mellan placerande kommun och vistelsekommun var densamma som för fosterbarnen. Ansvaret för det placerade barnet kunde överflyttas till barnavårdsnämnden i vistelsekommunen om denna samtyckte.90 Vistelsekommunen hade dock fortfarande ansvar att utöva tillsyn över barnavårdsanstalterna i kommunen och att verksamheterna där bedrevs enligt gällande bestämmelser.91 Länsstyrelsernas och Socialstyrelsens tillsynsansvar över barnavårdsanstalterna hade inte genomgått några övergripande förändringar i och med den nya barnavårdslagen.92 Det hade dock blivit tydligare krav på att barnhemmen skulle lämna uppgifter om barn som hade varit intagna där mer än ett halvt år till länsstyrelserna.93 1982 – Placerande kommuns och länsstyrelsens ansvar Precis som påpekades i avsnittet om fosterbarnstillsynen fastslogs i socialtjänstlagen att det är den placerande kommunen som ansvarar för placerade barn.94 Detta gäller alltså även barn som vistas på anstalter, det som numera kallas HVB. Huvudmannen för HVB (landsting eller primärkommun) ansvarar för att vården fungerar på hemmet.95 Liksom tidigare kan ett ärende överflyttas till annan nämnd efter överenskommelse.96 Alla HVB står under länsstyrelsens tillsyn.97 Ett HVB som inrättats av enskild person eller sammanslutning står även under löpande tillsyn av socialnämnden i vistelsekommunen.98 Socialstyrelsen har alltjämt det övergripande tillsynsansvaret för den vård som bereds unga i landet. 77 2 § Lag (1924:361) om samhällets barnavård. 78 59 § Lag (1924:361) om samhällets barnavård. 79 58 § Lag (1924:361) om samhällets barnavård. 80 34 § Lag (1924:361) om samhällets barnavård. 81 20 § Lag (1924:361) om samhällets barnavård. 82 42 § Lag (1924:361) om samhällets barnavård. 83 21 § Lag (1924:361) om samhällets barnavård. 84 1 mom 42 § Lag (1945:503) angående ändring av lagen den 6 juni 1924 (nr 361) om samhällets barnavård och ungdomsskydd (barnavårdslag). 85 53 § Lag (1945:503) angående ändring av lagen den 6 juni 1924 (nr 361) om samhällets barnavård och ungdomsskydd (barnavårdslag). 86 Höjer 1950, s. 191. 87 41 § 2 mom Lag (1945:503) angående ändring av lagen den 6 juni 1924 (nr 361) om samhällets barnavård och ungdomsskydd (barnavårdslag). 88 Kungl. Maj:ts stadga (1945:506) om barnavårdsanstalter. 89 42 § 2 mom Lag (1945:503) angående ändring av lagen den 6 juni 1924 (nr 361) om samhällets barnavård och ungdomsskydd (barnavårdslag). 90 35 § Lag (1960:97) om samhällets vård av barn och ungdom (barnavårdslag). 91 61 § Lag (1960:97) om samhällets vård av barn och ungdom (barnavårdslag). 92 Jämför 1–3 §§ Kung. Maj:ts stadga (1945:506) om barnavårdsanstalter med 2–4 §§ Kungl. Maj:ts stadga (1960:595) för barnavårdsanstalter. 93 59 § Lag (1960:97) om samhällets vård av barn och ungdom (barnavårdslag); 20 §–22 Kungl. Maj:ts stadga (1960:595) för barnavårdsanstalter. 94 22 § Socialtjänstlag 1980:620. 95 Fahlberg 1984, s. 132. 96 72 § Socialtjänstlag 1980:620. 97 68 § Socialtjänstlag 1980:620. 98 69 § Socialtjänstlag 1980:620.
|